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行政成本的製度分析
【 作 者】卓越
【作者簡介】卓越，廈門大學政治學與行政學係副教授
【內容提要】運用經濟學成本——收益的分析方法是研究行政成本的一個基本思路。政府產生的一個理念設計就是要降低社會交易成本，社會主義國家要以“廉價政府”作為實現目標。講求行政成本可以提高行政效能，降低社會負荷和防止權力腐敗。從製度上分析，行政成本居高不下的原因有：政府行為具有壟斷性質；行政績效評估操作困難；行政收入的非價格性；現行的一些財務製度、人事體製和領導體製存在缺陷。有效降低行政成本必須引入競爭機製、優化行政成本結構、改革現行的財政預算製度和人事管理體製。
【關 鍵 詞】行政成本/經濟分析/製度分析/體製創新
【 正 文】
　　行政成本是行政學的基本命題，但在現今行政學研究領域中，它又是薄弱環節。對行政成本居高不下的原因進行製度分析是一種探源式的方式，同樣，解決這個難題也必須靠體製創新。
　　 一
　　行政成本可以定義為政府組織在為社會提供公共服務，生產公共產品的活動過程中投入的人力、財力和物力資源。行政成本是行政學的基本命題，但學術界對此進行正麵和係統的研究卻很少，為此，我們的分析首先從行政成本的結構開始。
　　運用經濟學成本——收益的分析方法，是我們進行行政成本研究的基本思路。按照美國經濟學家加裏·貝克爾的理解，人類一切行為其實都蘊含著效用最大化的經濟性動機，都擁有盡量小的成本換取盡量大的收益要求。政府行為也應該適用這種方法。經濟學的分析方法具有簡潔、客觀的特征，能夠比較透徹地把握整個行為過程。正因為如此，近幾十年來，用經濟的方法來研究政治科學的公共選擇理論成為政治學、行政學領域的顯學。政府在提供公共物品、滿足不同偏好，實現行政目標的過程中，無論是政府管理自身的行政組織的構築、行政人員的錄用、行政領導的遷調，還是政府管理社會的行政許可、行政強製、行政處罰，如此等等，都有一個成本耗費問題。比較起來，政府成本結構與企業成本結構在內在要素的比重關係上有所不同。經濟學家鮑莫爾在他的公共支出微觀模型中，將生產性企業界定為累進部門，而把政府公共服務部門、旅遊業等劃歸為非累進部門。按照這樣一種理論，在企業生產中，勞動技術是可以確定的目標，勞動技術及其物化對生產率的影響很大。因此，技術成本在企業生產成本結構中居於重要位置，企業生產的其他要素成本，如勞動過程明確就是生產最終產品的中介，資本和勞動力在生產過程中可以相互替代。而在政府生產成本結構中，人力成本和管理成本的比重最高，物力成本也是一個基本要素。政府的人力成本包括公務人員的工資、獎金、培訓、保健等耗費；管理成本是指在決策、執行、協調、谘詢和信息運作過程中的費用；物力成本有辦公場所、辦公設備、物質能源等項目。按照鮑莫爾的觀點，政府生產過程中的勞動技術具有不確定性和模糊性，政府生產運用勞動技術亦具有模糊性，對勞動設備的依賴也低於企業生產。
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